Алексей Изотов,
депутат Государственной Думы РФ, вице-президент Ассоциации
малых и средних городов
Развитие
муниципально-частного партнерства — это магистральный путь,
на котором можно в максимально сжатые сроки совместно с
заинтересованным бизнесом решать важные для города и горожан
задачи. В Государственной Думе РФ в формате «круглого стола»
прошло бурное обсуждение практики и проблем развития такого
партнерства.
Как известно, правой основой сотрудничества местной власти и
бизнеса стал Федеральный закон от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О
государственно-частном партнерстве, муниципально-частном
партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты РФ».
В муниципалитетах уже накоплен большой опыт организации
муниципально-частного партнерства. На «круглом столе»
городские округа Стерлитамак, Азов, Балашиха и другие
рассказывали об этом опыте и о проблемах, которые возникают
при реализации федерального закона. Мне как главе города
Стерлитамака тоже приходилось сталкиваться с шероховатостями
законодательства. С одной стороны, Федеральный закон №224-ФЗ
стал важным инструментом регулирования отношения между
государственным и негосударственным сектором, между
муниципалитетом и бизнесом. Он дал дополнительные
возможности для развития муниципальных образований.
Партнерские формы сотрудничества сегодня применяются при
решении многих вопросов местного значения. Это организация
электро-, тепло-, и водоснабжение населения, водоотведение.
Это благоустройство и строительство автомобильных дорог
местного значения, организация транспортного обслуживания
жителей. Партнерство решает вопросы строительства и
содержания муниципального жилого фонда, работает в сфере
культурно-досуговой деятельности, физкультуры и спорта.
Основными видами сотрудничества стали арендные договоры,
контракты на управление, концессионные соглашения, создание
совместных муниципально-частных хозяйствующих субъектов.
Чаще всего применяется схема, при которой негосударственный
сектор на договорных началах финансирует «рубль к рублю»
работы в сфере благоустройства территории, озеленения,
проведения городских праздников и мероприятий. Для небольших
городов со скудных бюджетом это существенная помощь.
Но в области муниципально-частного партнерства в сфере
жилищно-коммунального хозяйства обозначились проблемы.
Особенно серьезные трудности испытывают малые города.
Наиболее актуальной формой МЧП является заключение
концессионных договоров. Именно при их разработке и
проявляются трудности. Назову самые существенные.
Первая: вопросы регистрации. Имущество, которое необходимо
передать в концессию, как правило, принадлежит
муниципалитету или муниципальным предприятиям, но в
подавляющем большинстве случаев оно не зарегистрировано в
соответствии с законодательством. Процедура регистрации
дорогая и требует много времени.
Вторая: вопросы погашения долгов. Одним из основных
факторов, позволяющих признать работу муниципального
предприятия неэффективной, является невозможность погасить
кредиторскую задолженность. В законодательных актах не
предусмотрена возможность передачи этих долгов
концессионеру. Долги должен погашать муниципалитет. Во
многих случаях бюджеты муниципалитетов, особенно малых
городов, не располагают такими финансовыми средствами.
Поэтому было предложено внести изменения в законодательные
акты. Необходимо закрепить в законе, что имущественный
комплекс муниципальных предприятий может передаваться в
концессию вместе с долговыми обязательствами.
Третья: вопросы обслуживания сетей. Местная власть постоянно
сталкивается с нежеланием инвесторов брать по концессионному
соглашению весь теплоэнергетический комплекс. Инвестору
выгодно вкладывать финансовые средства в источники тепловой
энергии, а тепловые сети с физическим износом более 90%
инвесторов не привлекают. Но данный подход не может устроить
муниципалитеты. Неэффективные изношенные сети остаются в
эксплуатации неэффективных муниципальных предприятий,
естественно происходит наращивание долгов, затрат, в том
числе на ремонт тепловых сетей.
Иногда инвестор предлагает выборочную реконструкцию тепловых
сетей. Но это не снижает нарастающую из года в год
аварийность. В итоге инвестор оказывается не способен
обеспечить надежное и качественное теплоснабжение в
перспективе. К концу срока действия концессионного
соглашения ряд сетей приходит в полную непригодность для
дальнейшей эксплуатации.
Поэтому представители местной власти предлагают внести
изменения в законодательство. Необходимо передавать
имущественный технологический комплекс в концессию в целом,
т.е. не отделять источники производства тепловой энергии от
тепловых сетей.
Четвертая: вопросы роста тарифов. Передача в концессию
коммунальных сетей связана с рисками ухудшения качества
услуг и ростом тарифов. Действительно, модернизация и
реконструкция теплоэнергетического комплекса —
финансово-затратные мероприятия. Естественно, это приводит к
увеличению тарифа на тепловую энергию для конечного
потребителя. По расчетам муниципалитетов, не менее, чем в
полтора раза. При этом рост тарифа ограничен индексами платы
граждан. Следовательно, возникает необходимость выделения
субсидии на покрытие разницы между тарифами, рассчитанными
для населения с применением индекса платы граждан и
расчетным тарифом для инвестора (в будущем для
концессионера). Размер необходимых при этом субсидий может
достигать сотен миллионов рублей, найти которые без помощи
федеральных и региональных властей большинство
муниципалитетов не сможет.
Пятая: вопрос времени. В соответствии с постановлением
Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 года
«154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их
разработки и утверждения», актуализация схемы теплоснабжения
должна быть осуществлена не позднее 15 апреля года,
предшествующего году, на которой актуализируется схема.
Следовательно, если потенциальный инвестор захочет провести
модернизации теплоэнергетического комплекса после 15 апреля
и предложит более эффективные мероприятия, то муниципалитет
уже не сможет актуализировать схему теплоснабжения.
Предлагаем внести изменения о возможности проведения
внеплановой актуализации схемы теплоснабжения в год
проведения актуализации.
Шестая: вопрос прямых платежей. С начала этого года
осуществляются прямые платежи поставщикам ресурсов. Платежи
принимаются через расчетные центры или по другому варианту,
в единой квитанции указываются реквизиты нескольких
компаний.
В соответствии с пунктом 10, абзац 2.3 «Методических
указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере
теплоснабжения», утвержденных Приказом ФСТ РФ от 13.06.2013
№760-э, при установлении цен (тарифов) не допускается учет
расходов регулируемой организации на истребование
задолженности по оплате коммунальных услуг, на снятие
показаний приборов учета, содержание информационной систем,
обеспечивающих сбор, обработку и хранение данных о платежах
за коммунальные услуги, выставление платежных документов на
оплату коммунальных услуг, учитываемых в расходах за
содержание жилого помещения, а так же не допускается учет
расходов на оплату услуг по изготовлению и рассылке
платежных документов собственникам помещений в
многоквартирных домах, управление которыми осуществляется
управляющей организацией, товариществом собственников жилья,
жилищным кооперативом или иным специализированным
потребительским кооперативом.
В связи с изменениями, связанными с переходом на прямые
платежи предлагаем в Методических указаниях позволить
регулируемым организациям включить расходы по оплате услуг
расчетных центров в необходимую валовую выручку тарифов на
тепловую энергию, с учетом того, то в данные период времени
утверждены долгосрочные тарифы на тепловую энергию.
Седьмая: вопрос ответственности экспертов. Не менее важны
технологическая составляющая, СанПиНы и технические
регламенты. Они должны быть едины и разработаны экспертами,
которые в состоянии квалифицированно заниматься техническим
регулированием. Эксперты должны отвечать за свои разработки,
так как они влияют на тарифы, которые оплачивают жители.
Восьмая: вопросы обучения кадров. При подготовке
качественных концессионных соглашений важное значение имеет
квалификация муниципальных кадров. Следует провести обучение
муниципальных специалистов по единым федеральным стандартам.
Девятая: долгосрочные концессионные соглашения.
Своевременное и качественное решение обозначенных проблем
поможет ускоренному развитию муниципально-частного
партнерства. Такое сотрудничество должно стать важным
фактором развития муниципальных образований. И нужно
отметить, что есть прекрасные примеры муниципально-частного
партнерства, когда концессионер вкладывает средства в
развитие коммунального комплекса.
Вот лишь некоторые из них.
В конце прошлого года группа «Т Плюс» взяла в концессию
объекты теплоснабжения и горячего водоснабжения города
Кстово и Кстовского района сроком на 30 лет. Сумма
инвестиций компании в теплосетевые активы города и района в
течение срока действия договора составит 3,3 млрд руб.
В начале этого года руководство «Росводоканал Оренбург» и
администрация муниципального образования Пригородный
сельсовет Оренбургского района подписали концессионное
соглашение в отношении объектов централизованных систем
холодного водоснабжения и водоотведения поселка Пригородный.
Срок действия концессии составляет 25 лет.
Планируются мероприятия по реконструкции и модернизации
объектов централизованной системы холодного водоснабжения и
водоотведения поселка, улучшение качества предоставляемых
услуг, снижение аварийности и потерь в сетях.
К сожалению, есть и примеры другого рода. В некоторых
муниципалитетах коммунальные объекты передаются в частные
руки на таких условиях, что это может привести к полной их
изношенности. Тогда понадобятся огромные бюджетные средства
для их восстановления.
Сегодня этой проблемой вплотную занимается экспертная группа
ОНФ вместе с депутатами Госдумы. Начались проверки после
сигнала из Бердска. В прошлом году журналисты издания
«Курьер. Среда. Бердск» рассказали, что чиновники не
предоставляют информацию о состоянии теплового хозяйства
города и перспективах его развития. Бердские власти в это
самое время начали передавать на сомнительных условиях в
концессию объекты городского теплоснабжения. Оказалось, что
эта проблема не только одного города. Эксперты
проанализированы все концессионные соглашения в сфере ЖКХ,
которые были размещено на сайте Минстроя. Оказалось, что из
1461 соглашений четверть заключается не более, чем на 3
года.
Это, конечно, недостаточный срок для проведения
реконструкции и возврата вложенных инвестиций. По сути такие
соглашения не имеют отношения к концессии, а являются
простой передачей объектов в аренду на краткосрочный период.
Оптимальный срок для проведения модернизации объекта без
резкого повышения тарифов – главное условие концессии —
составляет 15 и более лет.
В поручении президента РФ от 9 июля 2013 года, данного по
итогам Госсовета, говорится о необходимости снизить к 2017
году не менее чем в 1,5 раза количество аварий и
чрезвычайных ситуаций при производстве, транспортировке и
распределении коммунальных ресурсов, а к 2018-му уменьшить
до нормативного уровня технологические потери коммунальных
ресурсов при их транспортировке по сетям.
Мониторинг ОНФ показал, что в большинстве проектов
соглашений и технической документации отсутствуют требования
по снижению количества аварий и теплопотерь. В тех же
случаях, когда такие требования установлены – они
значительно ниже, чем прописаны в поручениях главы
государства.
Кроме того, заявленные объемы инвестирования могут
обеспечить лишь проведение частичного текущего или
косметического ремонта.
Так в Республике Татарстан по концессионному соглашению
сроком на 1 год, передано 6 котельных и 5 объектов
водоснабжения. При этом, предельный размер инвестиций не
превышает 60 тыс. руб. на 1 объект (всего на 11 объектов 600
тыс. руб.).
В Уйском районе Челябинской области требования к инвестору
котельной еще ниже: 160 тыс. руб. за 3 года. В результате
вместо полноценного ремонта проводятся лишь работы по
побелке, штукатурке внутренних стен здания и покраске
оконных рам.
В Малоярославецком районе Калужской области в концессионном
соглашении, сроком на 15 лет, установлено задание по замене
тепловых сетей и реконструкции котельной без указания
конкретных мероприятий, и их ориентировочной стоимости.
Концессионер, получая объект ЖКХ, инвестирует собственные
средства только по истечении 4 лет с момента заключения
соглашения и в размере всего 370 тыс. руб. ежегодно.
При этом банковские гарантии, призванные обеспечить
добросовестную работу концессионера и страхующие граждан от
того, что владелец котельной, собрав платежи, не скроется
вместе с ними, нередко либо очень низкие (50 тыс. руб.),
либо, как например, в Варненском и Уйском районах
Челябинской области, вообще отсутствуют.
Такие случаи просто вопиющи. Президент поручил передать
объекты в ЖКХ в концессию именно для того, чтобы снизить
уровень аварийности и провести модернизацию, а в регионах
услышали только одно поручение – по-быстрому передать все в
частные руки.
Поддерживаю предложение экспертов ОНФ, что Минстрой должен
разработать типовое концессионное соглашение в сфере ЖКХ с
обязательным включением целевых показателей, установленных
президентом.
На очередном заседании Правления малых и средних городов
было принято решение обсудить предложенные изменения в
муниципалитетах. Теория всегда должна проверяться практикой.
И кто, как не практики на местах, могут реально оценить
необходимость поправок в законодательные и нормативные акты.
