В Челябинске обсудили вопросы организации и деятельности
городских округов с внутригородским делением. Обсуждение
прошло в начале ноября в рамках круглого стола,
организованного Комитетом по федеративному устройству и
вопросам местного самоуправления.
История возникновения городских округов с внутригородским
делением
Начало территориальным преобразованиям местного
самоуправления в Российской Федерации на современном этапе
было положено на Общероссийском съезде муниципальных
образований в г. Суздале в ноябре 2013 года. По его итогам
было принято решение о необходимости глубоких реформ системы
местного самоуправления и провозглашен главный принцип
реформы – «приближение власти к населению». Одноуровневая
модель управления крупными городами оказалась недостаточно
результативной, прежде всего по причине удаленности местной
власти от населения. Это послужило основанием для изменения
федерального законодательства (Федеральный закон № 136-ФЗ от
27 мая 2014 г). Одной из основных целей вносимых изменений
стало распространение двухуровневой модели организации
местного самоуправления на крупные городские округа. Ее
достижение предполагалось путем введения двух новых видов
муниципальных образований: городского округа с
внутригородским делением и внутригородского района. Субъекты
Российской Федерации вправе самостоятельно принимать решение
переходить или не переходить на двухуровневую модель
организации местного самоуправления в городах. Перед
принятием решения о дальнейшей судьбе города региональные
власти обязаны выявить мнение населения.
В городском округе Челябинск в 2014 году модель городского
округа с внутригородским делением впервые была полностью
реализована. Там были созданы 7 внутригородских районов и
проведены выборы в органы местного самоуправления. Позднее,
в 2015 году, вступили в силу аналогичные законодательные
акты Самарской области и Республики Дагестан об организации
местного самоуправления в городских округах
с внутригородским делением Самаре (9 внутригородских
районов)
и Махачкале (3 внутригородских района). В период с 2016 года
по настоящее время новых городских округов с внутригородским
делением не создавалось.
По мнению участников «круглого стола» опыт преобразования
городских округов в городские округа с внутригородским
делением до конца не раскрыт. Требуется выявить причины
этого и выработать рекомендаций по их устранению. Следует
определить место городских округов с внутригородским
делением в процессах управления городскими агломерациями.
К вопросу агломераций
На сегодня нет однозначной и тем более официальной
информации по вопросу о том, сколько в России агломераций.
По данным экономико-географов агломерации могут создаваться
на основе городов с количеством жителей более 250 тыс.
человек, а в отдельных случаях
и с числом жителей более 100 тысяч. Но чаще говорится о
наличии в настоящее время 20 агломераций. За основу их
выделения взят критерий количества жителей в агломерации –
более 1 млн. человек. Некоторые специалисты обосновывают,
что в России насчитываются 22 агломерации-«миллионера» и 12
крупных агломераций («немиллиоников»).
На сайте приоритетного проекта Минтранса России «Безопасные
и качественные дороги» размещена информация о 38 действующих
агломерациях, объединяющих 39 городов, расположенных на
территории 36 субъектов Российской Федерации.
В нормативном регулировании данного вопроса отсутствует
выстроенная и законодательно закрепленная система.
Проектом Стратегии пространственного развития Российской
Федерации предусматривается наличие на территории страны 14
крупнейших и 4 крупных городских агломераций.
Плюсы и минусы городских округов с внутригородским делением
В настоящее время такая модель применяется в 3 городах –
Челябинске (7 районов), Самаре (9 районов) и Махачкале (3
района). За четыре года функционирования городских округов с
внутригородским делением накоплен определенный опыт,
позволяющий выделить следующие особенности – положительные и
недостаточные – данного вида муниципальных образований:
Из плюсов можно назвать приближение власти к населению,
повышение вовлеченности населения в решение вопросов
местного значения.
Наделение внутригородских районов статусом муниципальных
образований подразумевает наличие собственного
представительного органа, и соответственно, стимулирует
повышение активности депутатской деятельности, укрепление
«обратной связи» с населением. Создаются предпосылки для
повышения узнаваемости и ответственности депутатов.
В прежней модели местного самоуправления на одного депутата
городской думы больших по численности городов, например,
Челябинска, приходилось примерно по 40 тыс. жителей. Это
аналогично тому, что в таких городах как Коркино,
Еманжелинск, Южно-Уральск Челябинской области избирался бы
один депутат на весь город. По новой схеме в городе может
быть до 170 депутатов районного звена, то есть один депутат
будет представлять интересы 5 – 6 тыс. жителей или 3 – 4
тыс. избирателей. Данные показатели близки к цифрам
советского периода, когда вполне эффективно на уровне
районов городов функционировали районные советы народных
депутатов.
Эксперты высказывают точку зрения, что данная модель
формирования представительных органов имеет свои недостатки
следующего характера:
- 1) приводит не столько к усилению районных депутатов,
сколько к превращению их в «выборщиков» городской думы или
городского совета;
- 2) ограничивает механизмы прямого народовластия;
- 3) «дочерний» и более «слабый» районный уровень формирует
власть на более весомом с точки зрения компетенций и
ресурсов городском уровне;
- 4) вызывает проблемы для пропорциональности
представительства в силу демографической неравновесности
внутригородских муниципальных образований.
В целом в настоящее время можно констатировать малую
востребованность рассматриваемого института в субъектах РФ.
За последние три года такой вид муниципальных образований не
создавался. Причиной тому, по мнению участников «круглого
стола», являются правовые и организационные сложности как
перехода к этой системе, так и ее функционирования, а также
роль и место этой модели организации местной власти и
местного самоуправления в системе управления крупными
городами и городскими агломерациями.
Перспективы развития новой модели
Проанализировав представленную к настоящему заседанию
информацию участники «круглого стола» отмечают, что субъекты
Российской Федерации обращают внимание на тот факт, что
наделение районов города статусом муниципальных образований
в связи с преобразованием городского округа в городской округ с
внутригородским делением, влечет за собой необходимость
решения множества сложных вопросов разграничения
компетенции, формирования местных бюджетов, разграничения
доходных источников, разграничения муниципального имущества,
формирования органов местного самоуправления внутригородских
районов и заполнения их квалифицированными кадрами.
В то же время именно модель городского округа с
внутригородским делением и внутригородских районов расширяет
возможности участия жителей в управлении крупными городами –
потенциальными «ядрами» городских агломераций, дает
возможность таким городским округам иметь дополнительные
вопросы местного значения, дополнительные источники доходов
местных бюджетов.
Перспективы дальнейшего внедрения данного института
участникам «круглого стола» видятся в том, чтобы нормативно
закрепить, что все городские округа с численностью населения
свыше 500 тыс. человек, как потенциальные «ядра» крупных и
крупнейших городских агломераций, преобразуются в городские
округа с внутригородским делением, в том числе те из них,
которые были созданы в последние годы на базе муниципальных
районов.
Для последних альтернативой может быть и обратное
преобразование
в муниципальные районы. Если же речь идет о городских
округах, созданных на территориях с низкой плотностью
сельского населения, в том числе включающих отдаленные и
труднодоступные местности, для них целесообразно рассмотреть
вопрос о создании нового вида «одноуровневых» муниципальных
образований – «муниципальных округов».
Использование модели городского округа с внутригородским
делением, как модели управления «ядром» агломерации, дает
возможность расширять такое «ядро» до границ естественной
«муниципальной черты» путем включения поселений из «короны»
агломерации в состав городского округа с внутригородским
делением, преобразуя их во внутригородские районы. Таким
образом сохраняется местное самоуправление на вновь
приобретенных городских территориях и увеличиваются их
бюджетные возможности, в том числе за счет того, что НДФЛ
(собираемый у нас в стране по месту регистрации предприятия)
в этом случае достается и вновь образованному
внутригородскому району (бывшему прилегающему к городскому
округу поселению, которое за счет трудовой миграции его
жителей в рядом находящийся город НДФЛ было лишено).
На «круглом столе были рассмотрены и другие проблемные
вопросы создания агломераций, их управления, финансирования,
организации взаимодействия между «ядром» агломерации и ее
«короной».
Участники «круглого стола» по итогам обсуждения приняли
рекомендации Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации и Правительству Российской Федерации о
законодательном закреплении понятия и правового статуса
агломерации, о корректировке федерального законодательства
по обсуждаемым вопросам.
Были также высказаны предложения Министерству экономического
развития, Министерству финансов Российской Федерации,
Федеральной службе государственной статистики, органам
государственной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления крупных городов,
объединениям муниципальных образований
По материалам рекомендаций «круглого стола» на тему «Вопросы
организации и деятельности городских округов с
внутригородским делением».
