«Концепция развития уголовно-исполнительной системы
Российской Федерации до 2020 года» предусматривает
постепенное снижение количества осужденных, содержащихся в
одном жилом помещении – колонии, следственного изолятора и
пр. Это предполагает значительное увеличение финансирования
за счет бюджета. Но, может быть, резонно профинансировать за
счет частного капитала? У нас в России такого еще не было, и
нет до сего дня.
Уголовно-исполнительная система и рынок совместимы,
утверждает норвежский криминолог и писатель, один из
основателей аболиционизма в криминологии Нильс Кристи. Он
говорит о вещах, на первый взгляд парадоксальных:
«Причинение страданий является действием огромной
экономической важности для тех, кто этим занимается».
Символ института законности - богиня правосудия с
завязанными глазами и весами в руке - пыталась
сбалансировать множество противоположных ценностей, но эта
задача сегодня не актуальна, убеждает Кристи. Внутри
института законности произошла тихая революция, обеспечившая
рост индустрии контроля над преступностью. Благодаря этому
следует ожидать значительного роста количества заключенных
и, соответственно, роста расходов.
Ведущий научный сотрудник Финансового университета при
правительстве Российской Федерации, почетный адвокат,
кандидат юридических наук, доцент Валерий Белик в рамках
государственного задания в 2017 году провел исследование
«Государственно-частное партнерство в пенитенциарной сфере».
Исследование связано с темой его докторской диссертации.
Сегодня Валерий Белик отвечает на вопросы «Промышленного
еженедельника».
- Скажите пожалуйста, в российском законодательстве есть
хотя бы упоминание о частных тюрьмах?
- Законодательство, регулирующее государственно-частное
партнерство в сфере исполнения уголовных наказаний, в России
отсутствует. Практика – тоже. Законопроект о таком
партнерстве депутата Антона Белякова, внесенный 20 октября
2015 года в нижнюю палату парламента, был возвращен15
февраля 2016 года «в связи с несоблюдением требования
Регламента Государственной Думы». Главное в пояснительной
записке Белякова к проекту федерального закона о
государственно-частном партнерстве в сфере ФСИН - снятие
нагрузки на бюджет. Депутат привел примеры из зарубежной
практики, обосновал привлечение частного капитала и для
финансирования мер пресечения преступлений, и для исполнения
отдельных видов наказаний и принудительных мер медицинского
характера.
- Предложения частного бизнеса были?
- В начале 2000-х годов некоторые крупные строительные
компании Москвы и представители частного банковского сектора
вносили в центральный орган уголовно-исполнительной системы
предложения о строительстве частной тюрьмы с предоставлением
им права управления учреждением. Понятие «частная тюрьма»
они понимали в прямом смысле этого слова и предполагали
взимать плату с осужденных за пребывание в ней. По их
представлению, в частную тюрьму должны направляться лица,
совершившие преступления в сфере экономики, имеющие
многомиллионные состояния, и за счет содержания их в
комфортных условиях «владельцы» тюрем будут получать
прибыль.
Мне известен случай, когда представители частного капитала
обращались к руководителю одного из территориальных
управлений ФСИН России. Переговоры с ним вел один из
заместителей губернатора области, который считал, что за
отбывание наказания в таком учреждении "надо брать не менее
$100 тыс. в год". Такая позиция грубо противоречит сути
государственно-частного партнерства в любой сфере, тем более
в пенитенциарной. За участие в тюремном деле возможно
получение госзаказа или налоговых льгот. После этого
пояснения российский бизнес уже не торопился вкладываться в
уголовно-исполнительный сектор. В российской
действительности такая приватизация может иметь результат,
противоположный ожидаемому, если учесть бюрократические
препятствия, коррупцию и прочий негатив.
- Как именно российские традиции, менталитет могут сказаться
на организации и существовании «частных тюрем»? Увеличится
количество побегов с помощью «частников»? Может быть, в
тюрьмах будут устраивать блат-хаты с водкой, наркотой и,
извините, бабами?
- В столичном СИЗО «Матросская тишина» администрация за
вознаграждение создавала ВИП-условия для отдельных
заключенных. Это недавний случай. Низкий уровень
правосознания, некоторые особенности нашего менталитета
действительно могут негативно отразиться на этой
деятельности. Но надо начинать. После Второй мировой войны в
Америке власти вынуждены были прекратить такой эксперимент
из-за коррупции. Вернулись они к этому более чем через 20
лет. И все получилось.
Теперь относительно побегов и «развлечений». Я предлагаю
смешанную форму государственно-частного партнерства по
примеру Франции. С 1984 года там реализуется программа
Чаландона или “13000”. Строительством новых тюрем, их
эксплуатацией, производственной деятельностью осужденных
занимаются частные фирмы. Они обеспечивают осужденных
медуслугами, питанием, готовят их профессионально. Участие
государства сводится к обеспечению охраны и безопасности.
Администрация таких тюрем целиком состоит из государственных
служащих. В рамках программы построены 25 новых
пенитенциарных учреждений на 12850 мест. С 1990-х годов во
Франции существуют и тюрьмы со смешанным публично-частным
управлением.
То есть, в России охрана и безопасность будут за Федеральной
службой исполнения наказаний, все остальное –
производственная деятельность, питание, лечение,
психологическая и бесплатная юридическая помощь - за
частными или социально ориентированными некоммерческими
организациями. При таком разделении функций нарушения, о
которых вы сказали, будут практически невозможны. В этих
учреждениях будет прокурорский надзор, общественный
контроль.
- Какие еще есть формы приватизации исправительных
учреждений?
- В частности, формальная или мнимая, когда государственные
учреждения принимают решения по вопросам исполнения
наказаний, но при этом разграничивают сферы деятельности.
При материальной форме приватизации государство, оставляя за
собой контроль, передает принятие решений, их реализацию и
ответственность за их выполнение частным структурам. Есть
так называемая функциональная приватизация: государство
передает свои задачи иным субъектам частично, часть
ответственности за реализацию остается за ним.
В соответствии с «Концепцией развития
уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020
года» планируется функциональная приватизация: коммерческие
организации создают производственные участки в
колониях-поселениях, целиком колонии-поселения с
сельскохозяйственным производством, разрабатывают
перспективные направления производства для обеспечения нужд
уголовно-исполнительной системы, выпуска конкурентоспособной
продукции.
Помимо частных средств и смешанного финансирования в эту
сферу необходимо привлечь социально ориентированные
некоммерческие организации, занимающиеся социальными
проблемами и развитием гражданского общества.
- Какой зарубежный опыт известен?
- Приватизация исправительных учреждений охватила очень
большую часть мира. В Германии частные субъекты уже в 80-х
годах прошлого столетия включились в партнерство с
исполнительной системой в религиозной сфере, в оказании
медицинских услуг. Был, в частности, проект «Шанс» по
ресоциализации освободившихся осужденных, было частное
инвестирование в постройку исправительного учреждения «Вальдек».
Сегодня в США частные компании управляют 264 учреждениями
исполнения наказания. В них содержатся около 99 тыс.
взрослых осужденных. Исправительная корпорация Америки (ИКА)
с 1984 года финансирует частные тюрьмы, контролирует 75% на
рынке этих услуг, располагает 80 тыс. мест в 65
исправительных учреждениях, GEOгрупп – 49 тыс. мест в 61
учреждении. Цель таких компаний, в частности, - создание
рабочих мест для жителей данной территории. Частные тюрьмы
превосходят государственные и по качеству, и по минимизации
затрат. В ежегодном бюджете исправительной системы
экономятся миллионы долларов.
В Великобритании частные тюрьмы функционируют с 1992 года.
Управляются охранными компаниями. Для устранения
перегруженности пенитенциарных учреждений законом «О местных
органах власти» 1991 года установлены принципы строительства
и функционирования тюрем с привлечением частного капитала. К
1996 году действовали четыре таких тюрьмы. По контракту с
муниципалитетом управляет тюрьмой и заключенными частная
компания. Ею назначается директор тюрьмы. Местный орган
власти имеет право расторгнуть контракт, если какое-либо
условие будет нарушено или изменится политика правительства
в этой области. Такие учреждения контролирует Управление
тюрем МВД.
В Австралии первая тюрьма, управление которой было передано
в частные руки, открылась в 1990 году. В этой стране около
17% осужденных «сидят» в частных учреждениях.
В процесс приватизации активно включились Чехия, Чили,
Япония. Привлечение частного капитала обсуждается в
Болгарии, Гонконге, Бразилии, Голландии, Латвии. В основе
интереса – экономическая выгода. Частные компании гораздо
быстрее правительства получают участки, проектируют и строят
тюрьмы. Стоимость строительства составляет обычно 80% от
сумм, расходуемых правительством: подрядчики назначают цену
выше, если заказчиком выступает государство. Опыт развития
пенитенциарных систем за рубежом говорит о возможности
частного партнерства с государством. «Смешанное»
финансирование значительно снижает нагрузку на бюджет.
- Хотя бы какая-то перспектива в России есть?
- По-моему, она весьма туманна. Во-первых, законотворческая
деятельность у нас достаточно «вязкая». К примеру,
достаточно ясный вопрос о санкции за непредоставление ответа
на адвокатский запрос проходил процедуру принятия более 14
лет! Вопрос не разработан совершенно, да и сама
уголовно-исполнительная политика где-то «на задворках»
внутриполитических задач.
- Проводилось ли у нас прежде какое-то исследование?
- Из отрывочной информации я слышал о каких-то совещаниях по
этой теме на уровне федеральных органов власти. Было это лет
десять назад. Исследуют эту тему лишь отдельные российские
ученые-правоведы.
- Где и как можно провести в России эксперимент с частными
тюрьмами?
- Для эксперимента нужна, прежде всего, политическая воля.
Думаю, у ФСИН нет желания брать на себя ответственность.
Последнее время у них много событий произошло. В частности,
нашумевшая история с реконструкцией знаменитых «Крестов», а
также события, связанные с арестами высоких чинов этого
ведомства…
Для проведения эксперимента необходимо сначала подобрать
нормально развивающееся исправительное учреждение со
стабильным коллективом. Нет необходимости это делать в
образцовых учреждениях - можно не достичь реальных
результатов. Нужен достаточно развитый в деловом плане
город, где можно провести конкурс на участие в таком
партнерстве организаций коммерческих и участвующих в
социальном предпринимательстве.
Можно использовать опыт функционирования отечественных
лечебных исправительных учреждений с интенсивным
наблюдением, где охрану стационара, безопасность находящихся
на его территории лиц и другие меры осуществляет учреждение
УИС. Все другие функции, которые выполняют в лечебном
исправительном учреждении органы Минздрава, можно передать,
в порядке эксперимента, представителям частных структур,
социально ориентированным некоммерческим организациям.
- Сколько на каждого осужденного может получать из бюджета
управляющая компания?
- Точный ответ дать сложно. Сегодня в России на это тратят в
среднем 2,2 евро в день – примерно в 50 раз меньше
среднеевропейских расходов. Все определится в результате «перетягивания
каната» между государством и частным бизнесом. Считаю этот
вопрос ключевым, поскольку при таком уровне покрытия затрат
вряд ли найдутся частные компании, готовые сотрудничать с
государством.
- Какую продукцию могут производить осужденные в российских
частных тюрьмах?
- В США компании, владеющие и управляющие тюрьмами,
лагерями, следственными изоляторами или центрами реституции,
подписывают контракт с федеральным правительством,
правительством штата или окружными властями. Они обязуются
содержать определенное количество заключенных в соответствии
с государственными стандартами. На каждого заключенного
управляющая компания получает из бюджета гарантированную
сумму. Здесь не бывает забастовок, безработицы, проблем с
трудоустройством. В такого рода учреждениях производится 100
процентов военных касок, бронежилетов, рубашек, брюк,
палаток, рюкзаков и фляжек. Помимо военного снаряжения и
обмундирования, заключенные производят 98% рынка монтажных
инструментов, 36 - бытовой техники, 30 - наушников,
микрофонов, мегафонов и 21% офисной мебели, помимо этого -
авиационное и медицинское оборудование, занимаются даже
дрессировкой собак-поводырей для слепых.
Сегодня и российские исправительные учреждения производят
довольно широкий спектр продукции. В системе ФСИН даже были
попытки создания Торгового дома. Одно из подразделений ФСИН
обратилось в Роспатент для регистрации товарного знака
«Сделано в тюрьме». Однако, как показывает, в частности,
американский опыт таких учреждений, необходим
государственный заказ. Если его нет, необходимо
предоставление налоговых льгот.
- Много слышал о сказочной жизни заключенных в тюрьмах
Дании, Норвегии, видел по телевидению. Возможны ли у нас
такие «райские» частные тюрьмы?
- Тюрьмы Норвегии, по мнению российских исследователей,
представляют собой нечто среднее между хорошим учебным
заведением, нормальным кооперативным хозяйством и уютным
горнолыжным курортом с неплохим питанием. В недавно
построенной тюрьме Хальден, расположенной на 30 гектарах в
сосновом лесу и рассчитанной на 252 заключенных, стандартная
камера – это комната площадью 12 квадратных метров с
современной мебелью, ЖК-телевизором, душевой. На территории
тюрьмы культурный центр со студией звукозаписи, комнатами
для творчества, библиотекой, зимним садом, спортивный центр
с большим залом для занятий, отдельные домики для длительных
свиданий с родственниками, помещение для школьных и
лабораторных занятий, медицинский центр и производственные
мастерские. Помещения тюрьмы украшены произведениями
искусства, на приобретение которых был потрачен почти
миллион долларов. Режим тюрьмы в Хальдене предполагает
свободное перемещение заключенных.
В Норвегии вообще особый подход к исполнению наказаний.
Такие условия содержания, как в этой стране, скорее
исключение из общемировой практики. Такого нет, например, во
Франции, опыт которой я предлагаю применять у нас. Думаю, в
наших условиях это невозможно и вряд ли нужно. Ведь может
получиться так, что условия содержания осужденных окажутся
более благоприятными, чем условия жизни обычных граждан.
Беседовал Николай Поросков
