Самсон Резник,
доктор экономических наук, профессор
Важнейший
вопрос — способ распределения заказа на бюджетные средства.
В советское время выбор исполнителя работы, поставщика
продукции проводился уполномоченными на это госструктурами.
Решение всегда было персонифицировано, известно было
конкретное лицо, принявшее соответствующее решение. Понятно
было, с кого следовало спросить, если работа не выполнялась,
продукция не поступала, или поступала не того качества. При
этом и работники госструктур, и руководители предприятий
находились под контролем и общественности, и партийных и
иных органов. Это при том, что большое влияние на население
оказывала и идеология, на более высоком уровне была деловая
мораль значительной части и руководителей, и работников.
Конечно, и ошибки, и злоупотребления и тогда были, но в
несравнимо меньшем масштабе, чем сейчас.
В новых условиях ситуация существенно изменилась. Под
лозунгом удаления государства из управления экономикой было
почти полностью ликвидировано регулирование развития
отраслей промышленности, из немалого количества вновь
созданных госструктур были выметены почти все специалисты.
Вместе с компетентностью исчезла и ответственность за
результат. Коррупция стала всеобщим злом, моральное
разложение в вопросах деловых отношений предпринимателей с
чиновниками стало массовым.
В этой ситуации, чтобы поправить положение, «либеральные
государственники» решили формализовать выбор исполнителей
госзаказа по конкурсу и через это ограничить произвол в
расходовании бюджетных средств. Для этого был разработан и
начал совершенствоваться порядок проведения конкурсов, выбор
критериев отбора победителей. Но всё произошло по
черномырдинской фразе: «Хотели, как лучше, а получилось, как
всегда». Как всегда — плохо.
Бесконечно число примеров растаскивания бюджетных средств.
Не иссекает поток информации о миллиардных хищениях при
закупках (разумеется, по конкурсу) медицинской техники, при
продаже принадлежащей государству недвижимости, при
выполнении оборонного заказа и т.д. Конкурс не устраняет
полностью возможности сговора заказчиков и исполнителей
(поставщиков), в том числе и при электронных торгах. Как
говорят опытные заказчики: надо уметь «правильно»
формулировать требование к продукции, задание на выполнение
работы. И это «умение» чаще всего используется в личных
целях. Особенно легко манипулировать технологией конкурса
при закупке сложной техники, выборе исполнителей научных,
конструкторских работ.
Много примеров, когда победу в конкурсах на разработку и
поставку сложной техники одерживают непрофильные, не имеющие
необходимых возможностей организации. Наработано много
приёмов, ухищрений, благодаря которым часто выигрывает свой
для распорядителя денег посредник, который затем приходит к
компетентному исполнителю, производителю и предлагает
выполнить заказ за сумму, на 30-50% ниже необходимой для
качественного и в срок его выполнения. И те от безысходности
(жить то надо!), бывает, соглашаются.
Трудно не ошибиться, опираясь на несколько формальных
показателей, в выборе исполнителя, поставщика.
Во-первых, показатели не учитывают, как правило, всех
существенных для выбора исполнителей обстоятельств.
Простейший пример — выбор в качестве основного конкурсного
критерия рыночной цены продукции. В то время, как выбор
более сложного критерия, учитывающего жизненный цикл
(долговечность, ремонтопригодность и др.) продукции может
изменить результаты конкурса.
Во-вторых, значениями показателей несложно «манипулировать».
Так, для повышения коэффициента «квалификация» срочно перед
сдачей конкурсной документации в штат фиктивно оформляют
нужных профессионалов. Присутствует в документации
коэффициент срока гарантийного сопровождения сданной
продукции. Находятся претенденты, которые без зазрения
совести для работы, которая через три года уже не требует
сопровождения, а оно должно быть личное, пишут «100 лет»,
хотя вряд ли проживут столько. И побеждают в конкурсе.
Понадобилась гибель детей в летнем оздоровительном лагере,
чтобы Правительство Москвы дозрело, что нельзя выбирать
лагерь для отдыха по критерию минимума цены, и исключило их
отбор по конкурсу. Теперь от чиновников потребуется и
съездить, осмотреть лагерь, учесть и безопасность, и
реальное положение с кадрами, прежде чем заключать договор.
Исключён формализованный подход. На самом деле, более
глубокая оценка и личная ответственность требуются и при
закупке большей части продукции.
Антимонопольный комитет рапортует о миллиардной экономии
бюджетных средств благодаря механизму конкурсов, тендеров.
Но их расчёт не учитывает ни затрат на саму реализацию
принятого механизма конкурсных закупок, ни потерь,
обусловленных именно реализацией этого механизма. Следует
подчеркнуть, что речь идёт не об устранении конкурсного
отбора, а о недостатках принятого формализованного
механизма.
Рассмотрим, прежде всего, сколько бюджет теряет в связи с
его реализацией. По статистике, в стране имеется около 300
тыс. бюджетных заказчиков и около 500 тыс. взаимодействующих
с ними поставщиков. Все дальнейшие расчёты проведём с
занижением оценок потерь, в том числе не учитываем
уплачиваемые начисления на заработную плату.
Примем, что каждый заказчик проводит в год не менее 15
конкурсов. Подготовка документации для проведения конкурса,
взаимодействие с участниками конкурса, проведение конкурса,
подведение его итогов отвлекает двух сотрудников на один
месяц. Это означает затрату 30 месяцев в год на проведение
15 конкурсов. При зарплате исполнителей 60 тыс. руб. в месяц
заказчик тратит 1800000 руб., а все заказчики вместе — 540
млрд руб. в год.
Поставщики не менее 10 раз в год участвуют в конкурсах.
Каждый из них на подготовку каждого конкурса затрачивает
время двух сотрудников в течении одного месяца. При зарплате
60 тыс. руб. в месяц это означает затраты в 120 тыс. руб. на
один конкурс и, соответственно, 1200000 руб. на 10 конкурсов
в год. Все поставщики тратят 600 млрд руб. в год.
Участие в конкурсе предполагает внесение залога. Примем
средний его размер в 200 тыс. руб., которые «замораживаются»
на два месяца. Исходим из того, что, находясь в обороте, они
поставщику приносили бы один процент дохода в месяц, за два
месяца он теряет четыре тысячи рублей, в десяти конкурсах 40
тыс. руб. в год. Допустим, что бюджет из-за снижения
соответствующих платежей с дохода поставщика теряет 12 тыс.
руб. в год. Потери бюджета из-за замораживания средств всех
поставщиков составляют 6 млрд руб.
Для обеспечения проведения конкурсов созданы специальные
структуры, которым выделены помещения, предоставлено
оборудование и работу которых обеспечивает квалифицированный
персонал. Примем, что проведение всех конкурсов, тендеров по
стране обеспечивают 10 тыс. специализированных структур с
численностью работников в пять человек каждая. Примем, что
затраты на аренду помещений, вычислительную и иную
оргтехнику и прочие расходы составляют у каждой
специализированной структуры 2 млн руб. в год. В этом случае
затраты всех структур по этой статье составят 20 млрд руб.
В каждой из специализированных структур работает не менее
пяти сотрудников с окладом в 70 тыс. руб. в месяц. Это
означает, что на содержание работников одной структуры
уходит 350 тыс. руб. в месяц, или 4200000 руб. в год. А на
оплату труда работников всех структур — 42 млрд руб. в год.
Таким образом, на обеспечение реализации бюджетных закупок в
соответствии с принятым механизмом государство расходует 1
трлн 208 млрд руб. в год.
По результатам проводившегося мониторинга закупок (Кириллова
Анна Александровна. «Эффективность бюджетного финансирования
системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд»// Современные
технологии управления. ISSN 2226-9339. — №7 (67). Номер
статьи: 6702. Дата публикации: 2016-07-06. Режим доступа:
http://sovman.ru/article/6702/), «достигнутая за счет роста
конкуренции экономия по результатам закупок в 2015 году
составила около 7% от общего объема закупок или более 321
млрд руб.». Получается, только затраты и вышеназванные
потери, связанные с реализацией конкурсных закупок, в 3,8
раза превосходят обозначаемую экономию.
При этом потери от принятого порядка закупок не
ограничиваются рассмотренными выше. Для многих дело победой
на конкурсе не заканчивается. Возникают ситуации, когда
проигравшие конкуренты подают в суд, оспаривая результаты
конкурса. В этом случае начинается длительная тяжба,
отнимающая много времени у ее участников. И помимо потерь
времени, средств на судебное разбирательство, нарушаются
сроки проведения работ, срывается выполнение заданий.
«Расцвели» организации, досконально владеющие тонкостями
проведения конкурсов, специализирующиеся на их срыве,
оспаривании результатов торгов в суде, зарабатывающие на
этом. Проходимцы научились использовать антимонопольную
службу, используя малейшие промахи в документации,
организации конкурса, для отмены его результатов,
изматывания добросовестных исполнителей с целью побудить
разделить с ними либо отдать заказ.
Известны примеры многомесячных срывов начала работ в связи с
оспариванием результатов конкурса структурами, претендующими
на посредничество в выполнении работы. Профессиональные
вымогатели заявляют: не включите нас в соисполнители — мы
вам не дадим приступить к работе. Сотрудники коллективов,
занятые делом, могут не досмотреть той или иной ошибки в
оформлении заявки, могут быть допущены погрешности в
процедуре.
Профессионалы конкурсов, живущие на этом, обнаруживают тот
или иной промах, а в многотомной документации, практике их
проведения мелкие ошибки обнаруживаются часто, и тут же
подают жалобу в Антимонопольный комитет. Во многих случаях
работники антимонопольной службы и судьи «чутко» реагируют
на заявления этих структур о выявленных нарушениях и
оперативно заводят дело, хотя и очевидна надуманность
протеста.
При подсчёте эффекта от проведения конкурсов утерянную
выгоду, в связи с задержкой и срывом сроков работ, как и все
ранее перечисленные затраты Антимонопольный комитет не
учитывает. Минтруд заявил, что компании — хищники рынка,
зарабатывают на отмене электронных торгов астрономические
суммы. С тем, чтобы это прекратить, Минтруд предлагает
принять на работу 900 тыс. профессионалов. Но где гарантии,
что в «профессионалы» не пойдут те же самые сотрудники
компаний — «убийц аукционов»? И сколько будет стоить
содержание такой армии?
Кстати, полученную экономию Антимонопольный комитет считает
относительно первоначально установленной цены. А то, что
начальную цену во многих случаях специально завышают, он не
учитывает.
Не учитывается и то, сколько государство теряет на
разработке и производстве неконкурентоспособной продукции,
из-за аварий, катастроф, сокращения срока службы продукции,
вызванных стремлением исполнителей получить заказ, снизив
стоимость исполнения. В целях снижения цены приобретаются
менее надёжные комплектующие, сокращаются, исключаются
технологические операции, используются старые решения, не
внедряются инновации. Кто учитывает, что компания,
победившая по результатам тендера, выложит теплосети из
бывших в употреблении, с ограниченным сроком службы, но зато
дешёвых труб? Кто учитывает, что на автобус устанавливают
приобретённые по конкурсу как самые дешёвые, восстановленные
комплектующие, что создаёт вероятность аварии? Примерам
несть числа! А установленному порядку поют осанну: как много
сэкономили средств!!!
При низкой цене производитель не может вести новые серьёзные
разработки сложной продукции. Используется старая проектная
документация — нет средств на разработку новой. Такая
практика препятствует инновационному развитию. Конкурсы
выигрывают структуры, не имеющие проектных, научных
подразделений — они могут предлагать более низкие цены.
Практика показывает, что в конкурсах на выполнение работ,
поставку продукции преобладающее участие принимают не
реальные исполнители, а посредники, зачастую случайные
организации. И, по-чёрному демпингуя, выигрывают конкурс, а
дальше хоть трава не расти.
Отсутствие персональной ответственности за результаты
порождает примитивизацию требований к продукции, они не
основываются на результатах научных исследований,
экономических обоснованиях. Часто при размещении крупных
заказов упускается их комплексный характер, не учитывается
необходимое обслуживание в процессе эксплуатации продукции,
её утилизация. Чиновника не волнует, что обеспечив
сиюминутную экономию, бюджет понесёт существенные расходы в
дальнейшем. Это происходит, например, когда подряд на
строительство дороги получает подрядчик, предложивший
наименьшую цену, за которую она в принципе не может быть
качественно построена.
Существующий порядок излишне инерционен. Так закупку средств
для борьбы с вредителями леса планируют на следующий год
(надо заложить деньги в бюджет!), исходя из ореола
распространения вредителей в конце года предыдущего. А в
следующем году ореол распространения вредителей иной, но —
«поезд уже ушёл». У чиновников — свои порядки, у вредителей
леса — свои; они не совпадают.
В процессе проведения учёными исследований выявляется
необходимость закупки определённых материалов, приборов.
Подавай заявку, проводи конкурс — будут заказывать.
Потребность в закупках определяют специалисты и это трудно
оспорить, это им доверяется. А вот у кого купить —
пожалуйста, проводите конкурс. Специалисты должны
отвлекаться, готовить конкурсную документацию и, самое
главное, терять время.
Пока согласуют документацию, объявят конкурс, месяц на
подачу заявок претендентами, оформление результатов
конкурса. И только затем поставка необходимого, выполнение
заказанных работ. Это при том условии, если не найдётся
соискатель, который решит оспорить результаты конкурса.
Тогда — затяжные процедуры разборок, в каких-то случаях суд
и вновь — подготовка и объявление конкурса. Проходят месяцы,
работа замирает, изматываются нервы, задор слабеет,
конкуренты обходят.
Закупка продукции по конкурсу, основанному, в основном, на
формальных оценках — прекрасная возможность, не обеспечив ни
качество, ни сроки выполнения работ, получить «откат» и уйти
от ответственности. Утверждения об эффективности
всеобъемлющего использования конкурсов при закупках
продукции, услуг на бюджетные средства — это самообман. Нет
сомнения, что потери от реализации существующего порядка
закупок на бюджетные средства столь велики, что они
превышают декларируемую Антимонопольным комитетом получаемую
от их применения экономию бюджетных средств. Но потери от
перечисленных негативных последствий, приводящие к
торможению инновационного развития промышленности, развития
науки, которые сложно оценить количественно, имеют большее
негативное воздействие на развитие экономики, чем полученные
оценки прямых потерь бюджета. Формальный отбор победителей
по наименьшей цене стимулирует и уход предприятий в тень — а
как иначе снизить цену, если обеспечить требуемое качество?
О потерях на практике бюджета из-за применения действующего
конкурсного порядка распределения заказов на деловом
завтраке Сбербанка в рамках Международного инвестиционного
форума в Сочи (1916 год) говорил губернатор Красноярского
края В.А. Толоконский. Он заявил: «Отмените 44 Закон, и мы
снизим в два раза стоимость строительства».
Следует проявить мудрость, гражданское мужество и отойти от
существующей в настоящее время неэффективной системы
бюджетных закупок, исключить использование формализованной
процедуры при размещении заказов на выполнение сложных,
дорогостоящих научно-исследовательских работ, изготовление
сложного оборудования, выполнение значительного объёма
дорогостоящих работ. Никакой формальной процедурой не
заменить добросовестное ответственное решение распорядителя
средств. И это относится не только к распорядителям
бюджетных, но и частных средств, если ими распоряжается не
собственник.
Выбор исполнителей, поставщиков должен производиться не по
формальному конкурсу, а специалистами, знающими возможности
претендентов, хорошо знакомыми с предметом, несущими
персональную ответственность за выполнение работы, поставку
продукции. Понятно, что реализация такой технологии требует
иных кадровых решений. Это не означает отмены
предшествующего закупке анализа, обсуждения специалистами
возможностей соискателей. Но конечное решение должен
принимать один конкретный человек — ответственность должна
быть персонифицирована.
Однако отход от существующей системы распределения
государственных заказов не должен вылиться в срочную
кампанию, происходить он должен не наскоком, как
демонстрируют нам «успешные либеральные менеджеры». Следует
основательно подготовиться к изменению порядка: принять
необходимые законодательные акты, подготовить кадры,
провести подробную разъяснительную кампанию среди населения.
Да и отказываться полностью от механизма проведения
формализованных конкурсов, при сохранении статуса
персонально ответственного за эффективность их проведения,
нецелесообразно. Так, например, этот механизм может
использоваться, когда речь идёт о поставках однородной
стандартизированной продукции — сырья, материалов. При этом
условия конкурса следует дополнять требованием
предварительного отбора участников, имея в виду отсеять
перекупщиков, защититься от фальсификата и контрафакта.
Должны также учитываться условия оплаты, график поставки и
др.
А вот от проведения конкурсов при размещении заказов на
относительно небольшие суммы (порог, допустим, до одного
миллиона рублей) следует отказаться. Исключить ухищрения
недобросовестных чиновников вряд ли удастся, а затраты на
подготовку и проведение конкурсов, потери от задержек в
работе и отвлечения исполнителей могут превышать возможную
экономию.
В целях повышения эффективности формализованного выбора
исполнителей заказов, поставщиков продукции, создания
существенных препятствий на пути коррупционных
договорённостей представляется необходимым реализовать
следующие три комплекса мер: ввести реальную, серьёзную
ответственность заказчиков за неэффективное расходование
средств; проводить предваряющий конкурс отбор допускаемых к
конкурсу исполнителей особо сложных, ответственных и дорогих
заказов; установить действенный контроль общественности за
формулированием условий конкурсной документации,
результатами проведения конкурсов и выполнения работ.
В рамках реализации первой меры необходима разработка
нормативных и законодательных актов, создающих механизм
персональной административной, материальной и уголовной
ответственности чиновников, участвовавших в подготовке
требований, проведении конкурса, приёмке продукции, работ,
не обеспечивающих решения необходимых задач. Должна быть
создана система оперативного выявления некомпетентных и
коррупционных решений, их расследования, увольнения
некомпетентных кадров и судебного преследования виновных в
корыстном сговоре, в случае его выявления. Возврат к
«очеловеченному» конкурсу будет способствовать и смене
управленческих кадров, чему будет способствовать и отсев
некомпетентных специалистов.
Учитывая важность этой работы, массовый характер
злоупотреблений целесообразно создать механизм
экономического стимулирования работы общественности в этом
направлении. Для этого организациям, лицам, способствовавшим
выявлению нарушений, следует выплачивать существенную
премию, определяемую по утверждённой шкале в виде доли от
суммы штрафов, стоимости конфискованного имущества.
Существующая формализованная система распределения
бюджетного заказа создаёт условия для ухода от персональной
ответственности за принятые решения, экономически невыгодна,
по содержанию вредна. Полностью устранить её «недостатки»
невозможно: неверна сама идея коллективной
безответственности. Систему необходимо кардинально менять и
как можно скорее.
