Совет
по правам человека при Президенте РФ принял рекомендации по
итогам специального заседания «Право граждан на участие в
местном самоуправлении».
Эти рекомендации были приняты 15 июня 2017 года по итогам
специального заседания «Право граждан на участие в местном
самоуправлении: проблемы и перспективы», которое состоялось
24 апреля с участием правозащитников, представителей органов
государственной власти и местного самоуправления Московской
и Нижегородской областей, Ставропольского края, специалистов
и ученых.
Поводом для проведения спецзаседания послужили
многочисленные обращения в Совет жителей и представителей
местного самоуправления из ряда регионов на поспешность и
непродуманность административной реформы по преобразованию
поселений в городские округа с фактической ликвидацией
местного самоуправления на уровне поселений и упразднением
самих поселений, что объясняется авторами реформы
необходимостью повысить эффективность государственного
управления и инвестиционную привлекательность территорий.
Практика укрупнения муниципалитетов с созданием огромных
городских округов, включающих обширные сельские территории и
лесные массивы, в последние годы имела место в отдельных
регионах страны (Магаданской, Калининградской, Свердловской
областях, Ставропольском крае).
Подобные решения носили характер местного управленческого
«творчества» и вызывали в целом отрицательную реакцию в
экспертном сообществе. С принятием Федерального закона от 3
апреля 2017 года №62-ФЗ, вносящего изменения в закон о
местном самоуправлении, практика преобразования
муниципальных районов в городские округа фактически
легализуется.
Закон №62-ФЗ устанавливает новый вид преобразования
муниципальных образований — объединение всех входящих в
муниципальный район поселений в единый городской округ,
после чего упраздняются поселенческие органы местного
самоуправления, а поселения и сам муниципальный район —
утрачивают статус муниципальных образований. Из трех основ
системы местного самоуправления у поселений изымаются все
три: и территория, и полномочия и бюджет.
Тем самым Закон №62-ФЗ фактически упраздняет поселенческий
уровень, определенный частью 1 статьи 131 Конституции
Российской Федерации в качестве исторически сложившейся,
традиционной основы местного самоуправления, а также
противоречит тому, что структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме
того, внесенные Законом №62-ФЗ изменения приводят к
разрушению двухуровневой системы местного самоуправления,
являющейся одним из важнейших достижений реформы местного
самоуправления 2003 года.
По мнению Совета, модель, исключающая поселенческий уровень
из системы МСУ – это фиктивная форма организации местного
самоуправления. Органы такого округа фактически не будут
подотчетны местному населению, а будут полностью подчинены
региональным властям через назначаемого главу городского
округа. Депутаты – представители поселений ввиду своей
малочисленности (по нормам представительства) в составе
представительного органа городского округа не смогут
оказывать влияния на принятие решений в интересах
избирателей, в том числе в части распоряжения средствами
окружного бюджета.
Законом №62-ФЗ предусматривается возможность наделения
статусом городского округа любых поселений (в том числе и
сельских), не имеющих достаточного уровня урбанизации,
утвержденных генеральным планом перспектив развития именно
как городского поселения, сложившейся социальной,
транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения
вопросов местного значения. Помимо отсутствия логики неясны
и задачи, для решения которых образуется такой городской
округ.
Закон №62-ФЗ является логическим продолжением реформ по
полному встраиванию местного самоуправления в систему
государственной власти, что не соответствует его
предназначению как форме народовластия (статья 3 Конституции
Российской Федерации). При квази-муниципальном характере
власти нового городского округа окончательное решение
вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается
сосредоточенным у региональных органов власти.
Совет поддерживает мнение специалистов и представителей
научной общественности, что такая реформа фактически
превращает МСУ в исполнительную власть….
В результате практики укрупнения муниципалитетов
выхолащивается содержание права граждан на участие в
осуществлении местного самоуправления. Сдерживание
самоуправленческих практик снижает личное участие населения
в обустройстве своих поселений, переключает формат отношения
к публичной среде и инфраструктуре с формулы «сделаем сами»
на «потребуем от власти». При этом, местные локальные
проблемы вряд ли могут быть эффективно выявлены и решены с
регионального или федерального уровня.
Таким образом, по мнению Совета, неизбежно деградирует
качество местного управления, ориентированного не на
доказывание своей эффективности перед жителями, а на
выполнение команд «сверху»…
Поскольку укрупнение муниципалитетов неизбежно ведет к
удалению местной власти от населения и снижению уровня его
участия в решении вопросов местного значения, любые решения,
связанные с укрупнением муниципалитетов, должны приниматься
с обязательным учетом мнения непосредственно населения
поселений, а не Советов депутатов.
Сокращение местного депутатского корпуса уменьшает
доступность т.н. системы «социального лифта», что
выталкивает из общественной деятельности, прежде всего,
молодежь, мотивированную активно действовать во благо
жителей.
Упразднение поселенческого уровня муниципальных образований
может повлечь сокращение сети социально-значимых
организаций, таких, как фельдшерско-акушерский пункт, школа,
отделение почты, полиции и банка. Уменьшение количества и
доступности услуг (прежде всего, социальных) ухудшит
качество жизни сельских жителей увеличит социальную
напряженность на селе.
Кроме того, существует риск снижения предпринимательской
активности и увеличения оттока населения с территорий ранее
самостоятельных сельских поселений, оказавшихся на периферии
городского округа.
В связи с тем, что нормативы оказания услуг в сельской и
городской местностях основаны на разных расчетах (стоимость
земли и иной недвижимости, коммунальных услуг; время приезда
скорой помощи и пожарных и др.), неизбежно возникнут
сложности в разработке единых нормативов обеспеченности
услугами для жителей урбанизированной части и сельской части
территории вновь образованного городского округа.
По мнению Совета, в случае принятия решений по «укрупнению»
звеньев системы МСУ необходимо законодательно установить
гарантии сохранения, по крайней мере, существующего уровня
доступности населению государственных и муниципальных услуг.
Как свидетельствует практика, после включения поселений в
состав городского округа и последующей ликвидации
поселенческих органов местного самоуправления в значительном
числе населенных пунктов ликвидируются и постоянно
действующие органы правопорядка, что в ряде случаев влечет
рост криминализации указанных поселений, развитие в них
неформальной («серой») экономики. Это существенно ущемляет
права человека.
В настоящее время вопросы обеспечения осуществления местного
самоуправления и защиты права населения на МСУ не отнесены к
компетенции ни одного федерального органа исполнительной
власти. Кроме того, полностью отсутствует эффективная
федеральная система методического и кадрового обеспечения
МСУ. С учетом изложенного, Совет дает рекомендации высшим
законодательным и исполнительным органам власти РФ.